常委会部土壤污染防治法草案来了
受访专家表示，《草案》虽然规定了土壤污染防治工作的管理体制、政府责任、目标责任与考核，内容较为全面，但是也有一些需要完善的方面，例如如何细化“谁污染谁治理”原则，将其变为在实践中可操作的规则等。
土壤污染有其特殊性 防治进程挑战重重
绿色和平污染防治项目经理江珊在接受采访时直言：“土壤污染总体比较严重。”
环保部副部长赵英民也曾表示，“土壤污染具有累积性、不均匀性和长期存在性等特点，污染物在土壤中迁移、扩散和稀释速度慢，土壤一旦污染，将是‘天长地久’。”
对此，环保研究网研究部郭少军告诉经济导报记者，与水和大气污染相比，土壤污染有显著的不同，主要特点有：相比于水环境和大气环境，土壤环境的污染具有一定的“迟滞性”，污染通常是长期污染累积的结果；土壤和地下水的流动性较差，因此土壤污染对周边的环境是长期的影响；污染类型复杂多样，重金属和有机物的污染是主要的污染类型，技术路线和处理方式具有显著的差异。
在江珊看来，目前我国土壤污染防治还存在一些问题，“先，土壤污染面积大，16%的土壤以及19%的农田受到不同程度污染。其次，土壤修复耗时长，需要投入的资金量庞大。根据人民大学教授蓝虹估计，以低修复成本计算，未来需要投入5万亿元来修复有风险的土地资金投入，这是一个重大瓶颈。”“我国的土壤污染防治项目多为政府购买土壤修复服务，资金来源主要是中央财政专项资金以及地方政府相关财政资金。”郭少军补充说。
设立中央和省级土壤污染防治基金有多重利好
事实上，我国高度重视土壤污染防治工作，尤其是在财政方面，据环境保护部土壤环境管理司司长邱启文介绍说，中央财政设立了专门的土壤污染防治专项资金，从去年到今年上半年，中央财政下达资金约146亿元，支持地方开展土壤污染防治工作。此外，科技部等有关部门制定了专门的科技支撑工作方案，今年准备优先启动土壤污染防治的重大专项。
不仅如此，为通过多种渠道、多种方式解决土壤污染资金问题，《草案》也专门设立了“土壤污染防治经济措施”一章，其中规定：国家采取有利于土壤污染防治的财政、税收、价格、金融等经济政策和措施，鼓励企业以市场运作方式参与土壤污染防治工作；各级人民政府应当安排必要的资金用于土壤污染防治工作，加绩效管理，确保资金使用的效益；国家建立土壤污染防治基金制度，设立中央和省级土壤污染防治基金。
郭少军称，建立土壤污染防治基金制度，通过国家财政、金融、税收等多种方式解决土壤污染资金问题，有利于提高对历史遗留“毒地”的及时追偿以及修复工作的效率。
郭少军表示，设立中央和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理以及政府规定的其他事项。“相比于建设用地修复，农业用地修复更为复杂，修复后的地块经济价值相对较低，项目落地仍然缓慢，目前国内企业基本处于试点阶段。而设立中央和省级土壤污染防治基金将利于农用土地防治污染的治理以及责任主体不明确污染场地的修复。”郭少军如是说。
江珊认为，设立中央和省级土壤防治基金表明了我国对土壤防治工作的重视。“面对庞大的资金缺口政府的资金相对有限，因此如何落实‘谁污染谁治理’的原则是解决这一问题的关键。引入一些成功的社会资本模式如PPP（政府和社会资本合作）可以有效地缓解资金上的压力。”
紧抓风险管控这一防治核心
除了资金，风险管控也是土壤污染防治中不可忽视的问题。
土壤一旦污染了之后，它会带来很多的问题。比如，土壤不干净了，地下水一定保护不好；农田污染了，农作物生长和农产品质量会受到影响，土壤生物安全会受到威胁；在污染土壤上建住宅、建学校、建幼儿园，公众的健康会受到影响等。因此，业内专家表示，如果对污染土壤不进行风险管控，就会引发危害人民群众身体健康的突出问题，这就是现阶段我国面临的土壤污染防治的形势和任务。
邱启文表示，土壤污染以后，真正去治理修复是非常难的，投入的成本巨大。从国际经验来看，污染预防可能只要花1块钱，风险管控可能要花10块钱，在末端去治理的时候要花100块钱。“坚持预防为主，重要的就是实行风险管控。”
因此，风险管控正是此次《草案》坚持的一条原则，这也是“土十条”的要求之一。
邱启文说，土壤污染防治的核心是管控风险，要关注怎么切断暴露途径。他打比方说，切断暴露途径的道理和大家涂抹防晒霜防止紫外线损害是一样的，即一旦阻断隔暴露途径，人接触不到污染土壤，风险也就防控住了。
《草案》对农用地和建设用地的风险管控措施分别做出了规定：如对安全利用类耕地的风险管控措施包括进行农艺调控、替代种植等；而对于污染更为严重的严格管控类农用地，要依法划定特定农产品禁止生产区，列入禁止生产区的农用地要采取轮作休耕、退耕还林还草、禁牧休牧等措施。
又如《草案》规定，严格管控类农用地所在地区的地方人民政府农业主管部门应当依法划定特定农产品禁止生产区；对影响地下水、饮用水水源安全的，制定预防污染的方案。
江珊称，风险管控的原则对于分级别管理土壤的修复工作有积意义，它能够促进有效利用土壤修复资金合理分配土壤修复时间和优先级。
而对于如何在土壤污染防治中做到风险管控，江珊调说：“风险管控工作主要有两项重点：一是农业用地要防止有毒有害化学物质对农作物造成影响，进而危害到人体健康；二是建设用地要阻止有害化学物质直接或间接被人体接触。”
“谁污染谁治理”细则仍待完善
当然，除了在资金和风险管控方面《草案》进行了详细的规定，还有一些其他亮点也值得关注。
郭少军称，先，《草案》明确了土壤污染的责任主体。
农用地治理主要由政府担责，建设用地则由“污染者”为要责任人。“这是《草案》大的亮点之一。”
同时，《草案》还明确了预防为主的防治理念，将从源头上减少土壤污染。《草案》明确规定“土壤污染防治应当坚持预防为主，保护优先，分类管理，风险管控，污染担责，公众参与”。
江珊认为，《草案》重申了土壤污染防治行动计划的主要内容。调了“谁污染谁治理”的原则。不过江珊也担心地表示，“从其他国家土壤治理的经验来看，如何确定历形成的土壤污染的责任方是一个棘手的问题。因此我们希望看到在土壤污染防治法中如何将‘谁污染谁治理’的原则细化变为在实践中可操作的规则。”她认为，这也是未来在正式文件中应该补充和完善的地方。
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